电梯安全评估制度保障体系调研分析
电梯是人民群众生产生活中接触最为广泛的特种设备之一，其安全运行是民众关注的热点、政府监管的重点。我国目前在用电梯数量已超过700万台，是名副其实的在用电梯的大国。与此同时，使用时间延长和偶有发生的水灾火灾等意外事件，可能引起电梯零部件的老化受损，导致电梯故障增多，为电梯安全稳定运行带来隐患。目前，国家对于电梯的大修、改造和报废年限暂未给出明确的强制性规定，用户很难判断电梯是否能够继续安全稳定使用，何时应进行零部件更换乃至整机大修、改造甚至报废。尤其对于老旧电梯和灾后电梯而言，使用安全问题无疑排在首位，且大修改造甚至报废带来的经济问题也是用户乃至行业和政府主管部门关注的焦点。从关注公共安全、提升电梯安全品质、建设节约型社会的角度，有必要采用安全评估(也称安全评价、风险评价等) 的方法，对风险来源、后果、概率进行定性定量分析，为制定更科学的电梯监管、检测、维保、使用更新规划提供技术支撑。各地政府主管部门、特检机构和相关研究院所也积极着手开展电梯安全评估工作的探索与实践。电梯安全评估的规范化、科学化有效开展，离不开制度保障体系的支撑。因此，有必要对我国电梯安全评估制度体系建设情况进行分析，为建设更完善科学的制度保障提供支持。《特种设备安全法》的公布和实施，标志着我国特种设备法律规范体系建设工作已经进入了一个新的历史时期，形成了法律、行政法规、部门规章、安全技术规范及技术标准等5个层次的特种设备法律规范体系。限于篇幅，本文中地方性制度标准主要以省级和直辖市为主。我国《特种设备安全法于2014年开始施行，其中第四十八条规定了特种设备的报废要求并指出“前款规定报废条件以外的特种设备，达到设计使用年限可以继续使用的，应当按照安全技术规范的要求通过检验或者安全评估”，但未对电梯使用年限和安全评估给出明确要求。 行政法规多由国务院令发布施行。我国现行《特种设备安全监察条例》(国务院令第549号) 于2009年修订施行，其中并未明文涉及电梯安全评估要求。《电梯安全条例》已进入立法进程。地方法规由地方人大及其常务委员会发布施行，通过检索总局官网、各省/直辖市政府和国家司法部法律法规数据库发现，电梯相关条例有：(1)浙江、山东、黑龙江、江苏等地发布了省级特种设备安全管理条例； (2) 广东、黑龙江等地发布了专项省级电梯安全条例。 在这些地方法规中，对电梯安全评估工作具体实施提出了较为具体的指导意见和要求。比如2015年发布的《广东省电梯使用安全条例》第二十一条指出电梯使用管理人应在指定情形下委托电梯制造单位或者检验检测等专业服务机构进行安全评估，并根据评估结论对电梯进行更新、改造、修理。另外，国务院办公厅于2018年2月发布《国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》，推广“全生命周期安全最大化和成本最优化”理念；根据风险水平和安全管理状况，优化配置检验、检测资源。优化配置的前提即为电梯风险水平与管理状况评估结果。 部门规章多指由特种设备安全监管部门通过部门令形式公告施行，目前未查阅到针对电梯安全评估工作的专项部门令。为指导各地开展在用电梯安全评估工作，推动老旧电梯更新改造，质检总局印发了《在用电梯安全评估导则——曳引驱动电梯 ( 试行 )》(质检特函〔2015〕57号)(以下简称“《导则》”)，对在用曳引驱动电梯安全评估机构基本要求、安全评估程序、内容、方式，以及风险等级评定、降低风险措施、综合结论的判定原则、安全评估报告等提出要求。在省/直辖市级地方政府规章层面，发布数量较地方法规有明显增加。检索发现各地省/直辖市级电梯安全管理办法20余项，在地方政府的电梯安全管理办法中，对电梯安全评估工作的开展给出了较为详细的要求，重点内容在本文第2节中讨论。TSG 安全技术规范由国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布，是对法律法规和规章的具体操作性文件和具体实施方式。市监总局正筹备制定国家层 面的《电梯安全技术规程》。在现行TSG规范中，未查阅到电梯安全评估相关具体内容。不过本文第1.3节提到的《导则》虽通过质检特函形式发布，但行文风格与 TSG安全技术规范较为接近。我国技术标准体系包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准等。2007年我国发布了 GB/T 20900-2007《电梯、自动扶梯和自动人行道风 险评价和降低的方法》，填补了电梯安全评估方面无标准可依的空白。2009年发布的GB 24803.1-2009《电 梯基本安全要求》等同采用了ISO/TS 22559-1:2004的要求，为开展电梯风险评估提供了一定支撑。后期颁布的GB 24804-2009《提高在用电梯安全性的规范》等都进一步完善了我国电梯风险评估工作的理论支撑。电梯安全评估具体实施的相关技术标准还有许多非强制性的地方标准，上海、浙江、四川、陕西、辽宁、深圳等多地有相关标准发布，其中大体内容和方法类似于《导则》和 GB 24804-2009，部分有一定创新， 但公开的技术依据不足。标准中对电梯安全评估机构和安全评估人员的条件，以及电梯安全评估方法、安全评估内容和安全评估程序等内容提出了更具体的要求。综上可知，目前我国特种设备法规体系中涉及电梯安全评估具体工作较多的是地方性法规、规章和地方标准。以下仅以各地制度和标准中对电梯安全评估工作中较为重要的实施要素如评估机构和用户、评估条件、评估方法、评估结论等进行比对分析。制度中多要求符合一定情形时，电梯使用管理单位委托特种设备检验检测机构开展电梯安全评估，即以使用管理单位为评估用户，特种设备检验检测机构为评估实施机构。湖南等要求评估机构为“具有相应资质的机构”即可，河北、广东等允许特种设备检验机构或者电梯制造单位开展评估工作。对于评估工作实施的必要性和强制性，目前多数 法规规章中采用“可以”进行描述，并不作强制性要求；部分措词为“应当”；仅太原市要求在一定情形下，特种设备安全监督管理部门根据电梯使用状况“责令” 电梯使用管理者委托特种设备检验检测机构或者电梯制造单位进行安全技术评价。法规规章中一般未对电梯评估工作小组和人员资质给出更具体的要求，在《导则》和各地方标准中有，但要求细节不尽相同。统计各地制度中，需要进行电梯安全评估的情形主要包括以下几类中的部分情形：(4) 曾遭受水浸、火灾、雷击、地震等灾害影响的；其中对于使用年限的要求多为15年，重庆市等部分要求为10年。对于使用频次，所查阅规章中未见明确提及定量要求。制度中虽有提及在电梯遭遇灾害影响后可进行安全评估，但没有具体说明灾害定义和水灾、火灾对电梯影响到什么程度时有评估必要。福建省、陕西省等地的电梯安全管理办法中虽没有安全评估要求，但对于类似上述情形(2)、(4)等， 则是要求电梯使用单位应当通知电梯日常维护保养单位进行全面检查和维护保养，并申请定期检验或者监督检验；未经检验或者检验不合格的，不得使用。各地制度中一般要求由使用管理单位将评估结论进行公示，并依据评估结论确定继续使用电梯的条件或者对电梯进行修理、改造、更新，但并没有具体规定处置时效，也未规定若评估机构给出停梯甚至更换建议时，是否必须执行评估建议要求及相应的法律责 任。当前评估工作的具体开展主要依据《导则》和各地地方制度标准，其方法总体可概括为通过风险发生后果和概率来综合评定风险等级，以此作为评估结果和处置结论建议的主要依据。其中风险后果和风险概率多仅作定性描述，各地标准中具体评估栏目和风险等级划分参考意见不尽相同，具体分级细节仍有一定的主观性，分级依据难以从公开技术报告和文献中查阅获得。特种设备法规体系包括“法律-行政法规-部门规章-安全技术规范-技术标准”5个层次，覆盖面从国家到地方。当前体系中直接涉及电梯安全评估的主要多是地方法规规章，并且仍有多地没有电梯安全评估保障，国家级制度保障比较缺乏。《电梯安全条例》等已纳入立法进程，但尚未正式出台，建议在其中对电梯安全评估工作作出指示和要求。目前法规体系中，对电梯安全评估多未作强制要 求，而由使用单位自愿自费委托开展并作为处置依据。实际工作中，电梯使用单位考虑到评估费用和后续改 造维修费用等原因，拖拉不评的情况并不少见。对于遭受水灾等灾害影响的电梯，由使用单位与维保单位自行协商处置也时有发生，其处置方式的安全性、科学性和经济性有待论证。建议开展电梯故障和事故大数据分析，针对严重影响电梯安全的情形在法规体系中对安全评估提出强制性要求，以确保群众安全。电梯制造单位对本公司产品性能有较为深入的了解。依据我国《特种设备安全法》，电梯制造单位对电梯安全性能负责。目前法规体系中多规定由检验检测机构开展评估工作，建议未来可探索电梯制造单位对评估工作的进一步参与，但应注意避免制造单位评估涉及商业利益导致争议。当前评估方法中对于风险后果和概率的判定仍具有较大主观性和人为差异 ，建议未来在电梯安全和故障统计大数据基础上，进一步开展电梯故障致因分析，确定故障后果演化规律和故障概率，为安全评估等级确定提供更为客观科学的数据依据。同时，可探索基于物联网+电梯运行状况监控设备的安全评估方法和数据依据引入。目前制度体系中仅要求使用单位对评估结论进行公示并作为决策依据，无强制性和时效性要求。考虑到电梯公共安全属性，若评估发现较高风险等级的重大隐患，建议要求评估机构上报主管部门督办使用单位和维保改造单位的隐患治理工作。采用安全评估方法分析在用电梯的潜在风险后果、概率和等级，有利于为更科学的电梯维保、检验检测和维修改造乃至更换报废决策提供技术支撑，提高电梯使用的安全性和经济性。有必要在现有特种设备安全管理法规体系修订完善时重点注意加强对电梯安全评估的保障和指导，为安全评估的规范高效开展提供支撑。
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